Značaj vladavine prava na nesmetano funkcionisanje Evropske unije kao cjeline je nemjerljiv, imajući u vidu činjenicu da je cjelokupan sistem zasnovan na visokom stepenu povjerenja građana u institucije koje ga sačinjavaju. Vladavina prava je i u tekstu Povelje o Evropskoj uniji[1] istaknuta kao ključni dio seta vrijednosti na kojima se EU zasniva – čega je svjesna i naša država, koja se prihvatanjem Nove metodologije pristupanja EU obavezala da tokom pregovaračkog procesa kao prioritet u djelovanju postavi postizanje napretka u poglavljima povezanim s vladavinom prava (u prvom redu, u pitanju su poglavlje 23 – Pravosuđe i temeljna prava i poglavlje 24 – Pravda, sloboda i bezbjednost). Međutim, u pitanju je vrijednost koja se ni po koju cijenu ne smije uzeti zdravo za gotovo i rad na kojoj se ni u kom slučaju ne okončava samim činom formalnog pristupanja zemlje kandidatkinje Uniji.
Kako bi demonstrirala važno mjesto koje vladavina prava zauzima na evropskoj agendi, Evropska komisija je u septembru 2020. objavila prvi Izvještaj o stanju vladavine prava u EU[2], čime je podstakla široke i sadržajne diskusije o temama obuhvaćenim ovim pojmom, kako na nivou EU institucija, tako i na nivou pojedinačnih država članica. Među ključnim ciljevima čijem je ispunjavanju Izvještaj težio doprinijeti nalaze se:
- Jačanje međuinstitucionalnog odgovora,
- Jačanje dijaloga među državama članicama,
- Jačanje dijaloga s relevantnim akterima na nacionalnom i EU nivou i
- Jačanje međunarodne saradnje.
Uzevši pobrojane ciljeve u obzir, preduzeti su i konkretni koraci usmjereni ka unapređenju stanja. Između ostalog, Evropski parlament je u oktobru 2020. usvojio Rezoluciju kojom se EU institucije (konkretno: Savjet i Komisija) pozivaju na saradnju i zajedničko djelovanje pri uspostavljanju EU mehanizma za učvršćivanje osnovnih vrijednosti Unije – demokratije, vladavine prava i temeljnih prava. Dodatno, tokom 2020. usvojene su Rezolucije o situaciji u oblasti vladavine prava u individualnim članicama: Bugarskoj, Malti i Poljskoj, dok je Grupa za monitoring demokratije, vladavine prava i temeljnih prava Evropskog parlamenta aktivno pratila i izvještavala o situaciji u državama članicama po pitanju sprovođenja mjera za zaštitu stanovništva od posljedica pandemije COVID-19. Takođe, uspostavljena je i mreža nacionalnih kontakt tačaka za vladavinu prava, kao svojevrstan kanal za komunikaciju među državama članicama i s EU institucijama, koji pomaže u pripremi godišnjeg Izvještaja o vladavini prava, ali i kao platforma za razmjenu informacija i najboljih praksi u ovoj oblasti.
Naglašena je uloga zajedničkog rada s organizacijama civilnog sektora, čiji su pisani doprinosi uvršteni i u tekst Izvještaja za 2021. Istaknut je i značaj promocije vladavine prava na međunarodnoj sceni od strane evropskih institucija, što uključuje i intenziviranu saradnju s organizacijama poput Savjeta Evrope i Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD). Važnost aktivnog djelovanja Unije u ovom pogledu na prostoru koji nadilazi njene trenutne granice je apostrofirana i u Akcionom planu EU za demokratiju i ljudska prava za period 2020-2024[3] – usklađenom s Ciljevima održivog razvoja Ujedinjenih nacija.
Kao što je i navedeno u prošlog mjeseca objavljenom Izvještaju o stanju vladavine prava u zemljama članicama EU za 2021[4] – „Unapređenje i održavanje vladavine prava zahtijevaju konstantan rad, jer uvijek postoji rizik od nazadovanja“. Najbolji test održivosti javnih politika koje služe za promociju vladavine prava predstavljaju višeslojne i kompleksne krize, čiji je obuhvat transnacionalan, poput migrantske krize koja je svoj vrhunac doživjela 2015. i 2016, te – i dalje aktuelne – krize izazvane izbijanjem globalne pandemije COVID-19.
Prilikom predstavljanja Izvještaja za 2021, potpredsjednica Evropske komisije za vrijednosti i transparentnost Vera Jourova podvukla je da je, poput prethodnog, i ovaj Izvještaj podrobno analizirao sljedeća četiri stuba vladavine prava: (I) pravosudne sisteme, (II) okvire za borbu protiv korupcije, (III) medijske slobode i pluralizam i (IV) institucionalne probleme povezane s mehanizmima međusobne kontrole (checks and balances). Potpredsjednica Jourova je naročito naglasila kako „postoje razlozi za ozbiljnu zabrinutost u brojnim državama članicama, posebno kada je riječ o nezavisnosti pravosuđa“.[5]
Fokus ovogodišnjeg Izvještaja je u velikoj mjeri stavljen na probleme vezane s poštovanjem principa vladavine prava u Mađarskoj, Poljskoj i Sloveniji. U slučaju Mađarske i Poljske se ističe da je nezavisnost pravosuđa prilično ugrožena, te da je neophodno preduzeti konkretne mjere kako bi se situacija u ovoj oblasti poboljšala. S druge strane, u Sloveniji izaziva brigu loš položaj medija, gdje su primijećene prijetnje novinarima, miješanje u rad nezavisnih medija i prestanak finansiranja.
U Izvještaju za 2021. konstatovano je da su u određenom broju država članica preduzeti koraci u cilju jačanja nezavisnosti sudstva i smanjenja uticaja zakonodavne i izvršne vlasti na pravosudni sistem, te da važnu ulogu u očuvanju nezavisnosti sudstva imaju sudski savjeti. Ukazano je da je u Irskoj i Finskoj uspostavljen novi sudski savjet, dok Slovačka, Italija, Kipar, Holandija i Francuska nastavljaju da kroz reforme jačaju postojeće sudske savjete. S druge strane, u Bugarskoj reforma Savjeta, koja je bila dio sveobuhvatne ustavne reforme, nije odobrena od strane parlamenta.[6]
Kada je u pitanju nezavisnost tužilaštva, u Izvještaju se ističe da u Španiji ostaju otvorena pitanja u vezi sa sistemom imenovanja generalnog tužioca, dok u Poljskoj dvostruka uloga ministra pravde, koji istovremeno obnaša funkciju generalnog tužioca, i dalje ostaje izazov, a u Mađarskoj – iako je nezavisnost tužilaštva zakonom utvrđena – nije došlo do promjena u pogledu zaštite tužilaštva od političkog uticaja.[7]
Kada je u pitanju osiguranje odgovornosti u pravosuđu i očuvanje nezavisnosti sudstva u disciplinskim postupcima, u Izvještaju je konstatovano da je jedan broj država članica učvrstio okvir integriteta za sudije i tužioce. U Belgiji je ojačan primjenom opštih principa na sve kategorije pripadnika pravosuđa, kao i obukom iz etike za redovne sudije i sudije porotnike. U Austriji se primjenjuje sveobuhvatan sistem upravljanja usklađenošću za sudove i tužilaštva, a u Letoniji je usvojen novi etički kodeks za sudije. U Portugalu, Hrvatskoj, Slovačkoj i Italiji, pravosudni organi, uključujući sudske savjete, preduzeli su značajne korake u rješavanju navoda o kršenju sudske etike, disciplinskog prekršaja ili korupcije u pravosuđu. Takođe, napredak je konstatovan i u Francuskoj, Irskoj, Sloveniji, Češkoj i Malti. Međutim, države koje treba da ulože dodatne napore po ovom pitanju su Poljska (reforme disciplinskih postupaka i odgovornosti sudija) i Mađarska (promjene koje se dešavaju po pitanju osiguranja odgovornosti u pravosuđu i očuvanja nezavisnosti sudstva u disciplinskim postupcima vode ka smanjenju prethodno postojećih zaštitnih mjera).[8]
U oblasti borbe protiv korupcije, većina država članica ima opsežno zakonodavstvo koje sistemu krivičnog pravosuđa pruža alate za borbu protiv korupcije u svim njenim oblicima, kao što su Slovačka, Italija, Mađarska, Švedska, Litvanija, Kipar, Danska i Slovenija. Međutim, ono što u nekim državama članicama i dalje izaziva zabrinutost je u pogledu efikasnosti istraga, krivičnog gonjenja i suđenja u slučajevima korupcije na visokom nivou, u Izvještaju se kao primjeri navode Italija, Hrvatska, Malta, Bugarska i Mađarska.[9]
U dijelu medijske slobode i pluralizma, ističe se da su u mnogim državama članicama reforme za jačanje nezavisnosti medijskih regulatora u toku. Belgija, Bugarska, Grčka, Letonija, Luksemburg i Švedska uvele su nove zakone za koje se očekuje da će dodatno ojačati nezavisnost njihovih regulatornih tijela, dok su druge države članice (Češka, Kipar, Estonija, Francuska i Poljska) najavile ili već pripremaju takve zakone. Ostaju neriješena pitanja u pogledu funkcionalne nezavisnosti i efikasnosti nekih regulatora, kao što je slučaj u Rumuniji ili Španiji i Sloveniji gdje je izražena bojazan u pogledu adekvatnosti resursa regulatora. Politički uticaj u procesu imenovanja ili odsustvo efikasnih mjera zaštite od političkog uplitanja i dalje otvoreno pitanje u nekim državama članicama, uprkos tome što je formalna nezavisnost zakonom utvrđena, to je slučaj u državama članicama poput Hrvatske, Malte, Slovačke i Mađarske.[10]
S tim u vezi, kada je riječ o političkom uticaju na medije dešavanja u Češkoj, Sloveniji, Bugarskoj, Mađarskoj, Poljskoj i Malti, izazivaju zabrinutost, na primjer u Češkoj su političke kontroverze nastavile da utiču na nadzorni odbor nacionalnog javnog servisa. U Sloveniji, promjene u finansiranju RTV Slovenija i pritisak na nacionalnu agenciju za štampu se smatraju politički motivisanim. U Bugarskoj nedostaju pravila i zakoni koji bi spriječili političare i političke partije da utiču na medije, dok je u Mađarskoj Savjet za medije usvojio 18 odluka koje su imale za posljedicu ukidanje jedne od posljednjih mađarskih nezavisnih radio stanica.
U segmentu koji se odnosi na institucionalne probleme povezane s mehanizmima međusobne kontrole, inkluzivnost, kvalitet i transparentnost donošenja zakona i dalje predstavljaju izazov.
U Izvještaju se ističe da Zaštitnik ljudskih prava i sloboda i nacionalne institucije za ljudska prava igraju važnu ulogu kada je riječ o zaštiti temeljnih prava. Takođe, ni uloga civilnog društva ne izostaje, međutim u nekim državama članicama organizacije civilnog društva se i dalje susrijeću sa poteškoćama (posebno u Poljskoj, Mađarskoj, Grčkoj, Kipru, Malti, Slovačkoj, Francuskoj i Španiji).
Trendovi u pojedinim državama članicama su zabrinjavajući, kazala je predsjednica Evropske komisije Ursula fon der Lajen u tradicionalnom godišnjem Govoru o stanju Unije, održanom 15. septembra 2021. Zaštita pravne države ne predstavlja samo plemenit cilj, već i naporan rad, stalno nastojanje da bude bolje, dodala je Fon der Lajen i istakla da su Izvještaji o vladavini prava i reforme koje iz njih proizlaze dio tog procesa. Od 2022. Izvještaji o vladavini prava sadržavaće i konkretne preporuke za države članice, naglasila je predsjednica Komisije, dodavši da će Evropska unija odlučno braniti svoje suštinske vrijednosti, među kojima se naročito ističe poštovanje vladavine prava, i da u toj odlučnosti nikada neće posustati.
Kao što se dâ zaključiti, razvoj vladavine prava predstavlja kontinuiran, tekući proces, koji je nemoguće oročiti na jedan određeni period, već je dodatan napredak uvijek moguće postići. Stoga, na relevantnim crnogorskim institucijama leži odgovornost da redovno prate razvoj događaja u ovoj oblasti na nivou Evropske unije, izvlače korisne lekcije na osnovu negativnih iskustava drugih društava i, na nacionalnom nivou, implementiraju dobre prakse razvijenih zemalja članica. Jedino na taj način Crna Gora, nakon pristupanja Uniji, neće biti razlog za izazivanje dodatne zabrinutosti među zvaničnicima u Briselu, već će moći poslužiti kao svijetao primjer trenutnim i (potencijalnim) budućim članicama, naročito onima s područja Zapadnog Balkana, s kojima je blisko istorijski, kulturno, ekonomski i politički povezana.
Pišu: Ana Marija Ćorić, sekretarka Radne grupe za poglavlje 23 i Radovan Ognjenović, sekretar Radne grupe za poglavlje 24
[1] URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT
[2] URL: https://ec.europa.eu/info/publications/2020-rule-law-report-communication-and-country-chapters_en
[3] URL: https://www.consilium.europa.eu/media/46838/st12848-en20.pdf
[4] URL: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report_en
[5] URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_21_3808
[6] URL: https://ec.europa.eu/info/publications/2020-rule-law-report-communication-and-country-chapters_en
[7] URL: https://ec.europa.eu/info/publications/2020-rule-law-report-communication-and-country-chapters_en
[8] URL: https://ec.europa.eu/info/publications/2020-rule-law-report-communication-and-country-chapters_en
[9] URL: https://ec.europa.eu/info/publications/2020-rule-law-report-communication-and-country-chapters_en
[10] URL: https://ec.europa.eu/info/publications/2020-rule-law-report-communication-and-country-chapters_en